Rosimar de Fátima Oliveira (USP)

O ostensivo marketing social promovido pelo Governo Federal em torno do FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) tem se apresentado como um significativo investimento de divulgação desta política enquanto promotora de eqüidade social. Veicula-se que o FUNDEF, de canto a canto do Brasil, vem produzindo uma nova realidade educacional, democratizando e universalizando o acesso, bem como promovendo qualidade na oferta educacional. Propaga-se que, por assim fazê-lo, constitui-se o FUNDEF num mecanismo revolucionário de efetiva promoção de justiça social. Eqüidade e justiça social, pode-se entender, são critérios que se apresentam como regra de distribuição dos bens sociais. Trata-se, neste caso, da opção pela redistribuição dos recursos públicos de acordo com as diferentes capacidades de atendimento educacional num único nível de ensino eleito como prioritário – o fundamental. Portanto, implica em tratamento desigual não só entre os diferentes níveis de ensino, mas também entre as diferentes necessidades de escolarização dos indivíduos.

Sobre esta discussão, BOBBIO (1997) entende que a igualdade de oportunidades, interpretada aqui no mesmo sentido da eqüidade, torna-se um princípio genérico sempre que o seu conteúdo com referência a situações específicas e historicamente determinadas não esteja explicitado. Afirma que,

A inovação introduzida no princípio da igualdade de oportunidades, para o autor, estaria, então, na introdução da escassez como variável explicativa do que definiu como uma concepção conflitualista global da sociedade, a qual pressupõe a exigência de se igualar os diversos pontos de partida em que se encontram os grupos sociais, para se garantir as mesmas oportunidades a cada um deles. Por sua vez, estes grupos passariam a competir pela obtenção dos bens, uma vez que, escassos, não existiriam em quantidade suficiente para atender a todas as necessidades. Explicando em outras palavras o princípio da igualdade de oportunidades, o autor enfatiza que,

A igualdade de oportunidades, assim, admite pontos de partida que podem variar conforme a sociedade em que se pretende aplicar e, pode-se afirmar por dedução, conforme o modelo de Estado no âmbito do qual se pretende adotar tal princípio como norteador, por exemplo, das políticas públicas. Segundo BOBBIO, para avaliar as condições necessárias a fim de que os concorrentes possam ser considerados como iguais, basta formular perguntas do seguinte tipo: "é suficiente o livre acesso a escolas iguais? Mas a que escolas, de que nível, até que ano de idade? Já que se chega à escola a partir da vida familiar, não será preciso equalizar também as condições de família nas quais cada um vive desde o nascimento? Onde paramos?" (BOBBIO, 1997: 32, grifos meus).

Contudo, se ao autor parece até mesmo supérfluo aduzir tais aspectos, em se tratando da formulação do FUNDEF os mesmos adquirem destacada relevância, uma vez que as questões apontadas por ele tornam-se condição sine qua non para aferir o seu alcance como política promotora de eqüidade social e, desse modo, igualdade de oportunidades.

O pressuposto, portanto, de que parte a abordagem deste trabalho é, considerando a afirmação de que o FUNDEF propõe a eqüidade como princípio norteador, investigar o sentido desta proposição e o seu alcance quanto a este mérito, entendendo sobretudo que, conforme referido acima, este não é um princípio que define a priori a qualidade das políticas a que se refere, uma vez que depende dos valores presentes em cada uma delas quando da equiparação dos pontos de partida. O objetivo da discussão apresentada acima não foi o de esgotar os debates sobre o conceito, mas trazer à análise um sentido possível que possa auxiliar na problematização sobre as potencialidade do FUNDEF na produção da eqüidade.

O objetivo deste trabalho, portanto, é avaliar o potencial eqüitativo do FUNDEF através da análise da sua implementação em municípios mineiros segundo duas categorias de análise: efeitos financeiros e efeitos no atendimento educacional. Pretende-se, assim, avaliar os seus efeitos a partir de uma amostra de vinte municípios mineiros, analisando os contornos desta política até o seu primeiro ano de vigência - 1998. Os municípios escolhidos representam uma amostra intencional selecionada de modo a se garantir dois critérios de representação: o mecanismo redistributivo do FUNDEF e as regiões de planejamento do Estado. Para incluir o mecanismo redistributivo do FUNDEF como critério de seleção dos municípios da amostra, sorteou-se dez entre aqueles que perdiam recursos, e dez entre aqueles que ganhavam recursos com o FUNDEF, de acordo com as projeções realizadas no ano de 1997 para a implantação do Fundo no ano seguinte. A fim de incluir todas as regiões de planejamento, o sorteio referido fez-se com a intenção de que cada uma dessas regiões estivesse representada com, pelo menos, um dos vinte municípios escolhidos. Realizou-se, desse modo, sorteios sucessivos até que este critério viesse a ser garantido. Assim, nos itens seguintes, os efeitos financeiros e sobre o atendimento educacional produzidos pelo FUNDEF serão abordados baseando-se nesta amostra.

O FUNDEF movimentou em Minas Gerais, no ano de 1998, mais de 1 bilhão de reais, dos quais, sem considerar o Convênio de Municipalização, 74% no âmbito estadual e 26% no municipal. O ICMS foi o imposto mais significativo na composição do FUNDEF, representando 67% dos seus recursos, seguido pelo FPM, que representou 20%. O custo-aluno anual foi de R$ 354,22, acima R$ 39,22 do mínimo definido nacionalmente, de R$ 315,00. O maior volume de recursos foi movimentado no mês de dezembro, quando o custo-aluno mensal atingiu o valor de R$ 34,92. Portanto, não ocorreu complementação da União no Estado.

Quanto à distribuição geral dos recursos, antes do Convênio de Municipalização, haveria uma perda de cerca de 146 milhões dos municípios em favor do Estado, sendo que, dentre os municípios, 82 entre os 853 do Estado ganhariam recursos com o FUNDEF (BRASIL, 1999).

No que se refere aos municípios da amostra, os gastos totais em educação representaram um percentual médio de 33%, sendo Ituiutaba e Buritis os municípios que apresentaram a maior variação em torno dessa média, ambos com gastos declarados, respectivamente, de 25% e 58% da receita total. Excluindo os gastos realizados com os recursos do FUNDEF, oriundos do Convênio de Municipalização e dos repasses feitos diretamente aos municípios, os gastos médios realizados com manutenção e desenvolvimento do ensino – MDE – foram de 23% da receita. Somente os gastos do FUNDEF, por sua vez, incluindo o Convênio de Municipalização, representaram em média 10% da receita total dos municípios pesquisados.

Segundo estudos realizados pela FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (1998) sobre as finanças dos municípios mineiros, os gastos com educação nas regiões de planejamento do Estado no ano de 1996 variaram entre 21%, na Zona da Mata, e 28%, no Noroeste de Minas. Embora seja imperfeita a comparação entre os dados dos municípios com os dados agregados das regiões de planejamento, a discrepância entre eles é destaque principalmente se considerado que as despesas com educação em 1996 representaram 25% do gasto total do conjunto dos municípios mineiros, em confronto com uma média de gastos em 1998 na amostra selecionada de 33% da receita total.

Embora não seja possível explicar a variação de gastos em 1998 pela introdução do mecanismo redistributivo inaugurado pelo FUNDEF, é ilustrativo observar que os maiores e menores gastos com educação correspondem, na maioria dos casos, respectivamente, aos maiores e menores saldos proporcionados pelo Fundo aos municípios. Buritis, o Município com maior percentual de gastos em educação, recebeu o maior incremento de recursos entre aqueles que tiveram saldo positivo com o FUNDEF, uma vez que a diferença entre os recursos retidos e os recursos recebidos pelo Fundo representou um aumento de 15% em relação à receita total do Município. Por sua vez, Ituiutaba, com menor percentual de gastos em educação – 25% – sofreu a maior perda de recursos entre os municípios da amostra, que representou um impacto negativo de 3% em relação à sua receita total. A mesma correlação pode ser observada para outros municípios. É o caso de Jequitinhonha, com o segundo maior gasto em educação, 57%, e o segundo maior saldo positivo, 10% de aumento em relação à sua receita total. Excetuadas algumas variações, esta situação pode ser constatada na maioria dos municípios que compõem a amostra.

A perda de recursos para o FUNDEF nos municípios pesquisados, contudo, teria representado um impacto muito mais significativo sobre as receitas municipais caso os Convênios de Municipalização não tivessem ocorrido. A maior perda relativa de recursos entre os municípios pesquisados, caso não firmasse Convênio com a SEEMG, dar-se-ia no Município de Bom Despacho, que teria 9% de sua receita anual retidos no Fundo. Este impacto negativo, entretanto, foi reduzido para cerca de 2% após o Convênio. Várzea da Palma, de uma perda de 329 mil reais, passou a um ganho de 27 mil reais, caso semelhante ao de Nanuque e Manhuaçu, que a partir do Convênio não só recuperaram os recursos retidos no FUNDEF, como passaram a um saldo superior a este.

Os municípios que, mesmo desconsiderando o Convênio, não perdiam recursos para o FUNDEF também experimentaram o impacto do mecanismo redistributivo do Fundo sobre suas receitas, representado em alguns casos por um incremento significativo em suas receitas. Inhaúma, por exemplo, possuía sem o Convênio um saldo positivo que representava menos de 1% da sua receita, o qual, considerando o Convênio, passou a quase 9%. Montes Claros, Jequitinhonha e Buritis também se destacam pelo aumento significativo de recursos, sendo que este último passou de um ganho proporcional de 7% para 15% sobre sua receita anual.

O impacto financeiro do FUNDEF, seja nos municípios ou nos estados, representa para NEGRI (1997) uma mini-reforma tributária, uma vez que introduz um critério educacional na repartição dos impostos, vinculando a quantidade de alunos atendidos no ensino fundamental pelos municípios ao total de recursos recebidos. A lógica do FUNDEF permite interpretar que o efeito tributário do critério educacional, quando acompanhado de perda de recursos, significa o atendimento pelo município de um número de alunos inferior ao que seria a sua capacidade, tendo em vista um custo mínimo por aluno. Juridicamente, todavia, a perda de recursos sofrida por grande parte dos municípios tem sido ponto controverso, objeto de ações cautelares e diretas de constitucionalidade em todo País. Portanto, não há dúvida que os mecanismos redistributivos introduzidos pelo Fundo trouxeram não só motivos de conflito, como de disputa entre as unidades federadas, numa batalha pelo menos jurídica pela manutenção de recursos. Por outro lado, esta mesma lógica pode induzir a que haja um aumento das matrículas com vistas ao aumento de recursos, hipótese fortalecida nesta análise pelo fato de que, nos municípios pesquisados, mesmo aqueles equilibrados quanto a sua capacidade de atendimento, firmaram Convênio com vistas à absorção de novas matrículas.

As implicações desta lógica financeira trazida à educação pelo FUNDEF podem refletir, em maior ou menor grau, aspectos tanto positivos quanto negativos, dependendo das condições geradas para produção de políticas municipais de adequação do crescimento das rede de ensino aos critérios educacionais de qualidade. Pode-se entender que a garantia de tais critérios, além de estratégias eficazes de gestão do sistema de ensino, requer investimentos para adaptação tanto da rede física, quanto do quadro de pessoal. Neste sentido, uma situação positiva quanto aos efeitos da implementação do FUNDEF poderia refletir-se num aumento de gastos municipais em equipamentos, obras ou materiais e serviços proporcionalmente ao aumento das matrículas, uma vez que não parece provável o crescimento das redes municipais de ensino sem que novas necessidades materiais sejam geradas.

Nos municípios pesquisados, a média dos recursos do FUNDEF gastos com pessoal docente aproximou-se de 67%, ultrapassando o mínimo de 60% previsto na legislação para esse fim. Acima desta média percentual destaca-se o caso de Uberlândia, que utilizou 100% dos recursos do Fundo para pagamento do pessoal docente, além de Governador Valadares e Barbacena, que gastaram cada um aproximadamente 93% do Fundo para esse mesmo objetivo. Com os menores gastos estão Lagoa dos Patos e Várzea da Palma, respectivamente, 36% e 38%. Além destes dois últimos, porém, cinco outros municípios declaram gastos nesta função abaixo do que prevê a legislação do FUNDEF – Bom Despacho, Sete Lagoas, Inhaúma, Jequitinhonha e Monte Azul.

Os gastos médios com pessoal não-docente foram de 8% em relação aos recursos do Fundo, com variações que oscilaram de nenhum gasto declarado até uma despesa de 35%, como é o caso de Governador Valadares. Somados, assim, os gastos médios com pessoal, docente e não-docente, representaram 75% dos recursos do FUNDEF nos municípios selecionados. Entre as demais despesas, a mais significativa foi com materiais e serviços, representando em média 14% dos recursos. Os equipamentos consumiram em média 2%, sendo que as obras e as outras despesas, cada uma, consumiram em média 1% dos recursos do Fundo nos municípios da amostra.

A proporção de investimentos realizados em obras e equipamentos leva ao entendimento de que os mecanismos do FUNDEF, se por um lado induziram a absorção de novas matrículas no ensino fundamental, por outro não acarretaram ampliação significativa da rede física, a qual poderia traduzir-se em maiores gastos proporcionais para estas duas finalidades. Tendo o pagamento de pessoal consumido a maior parte dos recursos do Fundo, não se verifica, ao que parece, uma disponibilidade de investimentos que ultrapasse a provisão mínima de materiais e serviços indispensáveis à manutenção das redes municipais de ensino. São situações distintas, entretanto, a dos municípios que possuíam uma rede consolidada de ensino fundamental e não sofreram grandes impactos financeiros com o FUNDEF, e a dos municípios que, com um baixo atendimento no nível fundamental de ensino, passaram por uma ampliação abrupta das suas redes. Em cada um desses casos os efeitos do FUNDEF operam distintamente. No primeiro, há uma continuidade nas estratégias de atendimento para a qual a definição do custo unitário por aluno concorre no sentido de manter um sistema já em operação. No segundo, este valor unitário precisa preencher os custos da construção e da estruturação de um sistema de ensino para o atendimento no ensino fundamental, mesmo que exclusivamente na medida necessária para que os seus recursos não sejam retidos.

A distinção entre estas duas situações, relevante na hipótese da qualidade do ensino constituir-se em prioridade, é consideração essencial para que se venha a aplicar ao FUNDEF, com esclarecida precisão, o princípio da eqüidade, o qual pressupõe a desigualdade como critério central de justiça na distribuição dos bens sociais. Atribuir o mesmo custo por aluno em situações de investimento distintas é considerar como homogêneas situações que são extremamente heterogêneas. Neste caso, a heterogeneidade dos municípios mineiros pode ser verificada na amostra selecionada que, embora não possibilite generalizações pelos motivos metodológicos já alinhados acima, indica situações discrepantes nos gastos educacionais entre os municípios. Tais situações refletem políticas diferenciadas, marcadas entre si pelo descompasso, e no seu conjunto pela ausência de diretrizes educacionais comuns.

Em estudo que explora a correlação entre o contexto socioeconômico e a descentralização financeira no ensino fundamental em Minas Gerais, VEIGA, COSTA e FORTES (1999) concluem, sobre a eqüidade nas políticas de financiamento, no mesmo sentido da hipótese levantada acima. Segundo os autores, a diversificação dos municípios mineiros quanto aos níveis de desenvolvimento econômico e social, tendo em vista um perfil de alocação de recursos que corrobore para a correção das distorções e desigualdades socioeconômicas, concorre para que outras dimensões da eqüidade sejam consideradas na formulação e implementação das políticas educacionais para o Estado. Se há o pressuposto da eqüidade, a complexidade que caracteriza as condições de atendimento educacional dos municípios, tal qual as desigualdades sócioeconômicas, torna-se requisito essencial a ser considerado nos processos de formulação e implementação das políticas de financiamento educacionais. O FUNDEF não atende a esse requisito na medida em que homogeneiza o custo educacional por aluno, desconsiderando as desigualdades que marcam os municípios.

O FUNDEF, embora se constitua num mecanismo contábil, que reordena a distribuição de recursos entre municípios e estados, uma vez que adota o total de alunos como critério para a transferência de impostos, promoveu significativa alteração do atendimento educacional nos municípios e Estado de Minas Gerais, destacadamente no ensino fundamental.

Nesse nível de ensino, a participação dos municípios na matrícula total do Estado passou de 26% em 1997 para 41% em 1998. Já a rede estadual atendia, em 1997, 74% das matrículas no ensino fundamental, decrescendo para 59% em 1998. Entretanto, a alteração do atendimento escolar nos municípios não se deu apenas no ensino fundamental. O crescimento explosivo das matrículas nesse nível de ensino refletiu nos demais provocando nos municípios uma queda do atendimento tanto no ensino infantil, quanto no médio.

Nos municípios da amostra as matrículas no ensino fundamental cresceram de um total médio de 3.921, em 1994, para 7.528, em 1998. Porém, adotando-se como referência 1996, ano em que o FUNDEF foi legalmente instituído, é que se pode observar com maior clareza a interferência desta política de financiamento para o processo de municipalização do ensino fundamental. Enquanto o crescimento médio das matrículas nos municípios antes do Fundo, entre 1994 e 1996, foi de 23%, após sua criação, entre 1996 e 1998, esse crescimento foi de 117%. Além da ocorrência de um percentual de crescimento significativamente maior a partir da criação do FUNDEF, observa-se uma retomada da tendência de crescimento das matrículas no ensino fundamental naqueles municípios que tiveram queda do total de alunos entre os anos de 1994 e 1996. Apenas nos municípios de Ibirité, Monte Azul, Jequitinhonha e João Pinheiro o percentual de crescimento no primeiro triênio é maior que no segundo.

Na maioria dos casos, os percentuais de crescimento das matrículas demonstram o acirramento da municipalização do ensino fundamental pelo FUNDEF, através de uma violenta reestruturação no tamanho das redes de ensino municipal. Houve discrepâncias significativas na tendência de crescimento de alguns municípios, o que revela os efeitos diretos gerados pelo FUNDEF na condução das políticas de atendimento escolar dos mesmos. Governador Valadares, por exemplo, de um crescimento de 1,6% da sua rede de ensino fundamental, antes do FUNDEF, passou a um crescimento de 276% entre os anos de 1996 e 1998. No mesmo sentido, Lagoa dos Patos, do primeiro para o segundo triênio analisado, aumentou de 4% para 167% o percentual de crescimento das suas matrículas no ensino fundamental.

Quanto à composição das redes de ensino fundamental, conclui-se que o segmento de 1ª a 4ª séries é o predominante nos municípios pesquisados, representando, em 1998, 65% do total de matrículas. O segmento de 5ª a 8ª séries, por sua vez, não fugiu à tendência de crescimento observado para o conjunto das séries do ensino fundamental. Assim, se em 1994 representava 29% das matrículas totais dos municípios pesquisados, em 1998 passou a representar 35% desse total. O número de turmas seguiu a mesma tendência de crescimento. Entre 1994 e 1996 observou-se um aumento médio de 17% das turmas de ensino fundamental mantidas pelos municípios, e entre os anos de 1996 e 1998, um crescimento de 72%. Enquanto o número médio de turmas nos municípios, em 1994, era de 152, em 1998 este número passou a 257. Assim, não só os percentuais de crescimento das turmas de ensino fundamental foram maiores, como também demonstra que as discrepâncias de crescimento mais significativas entre os municípios ocorreram neste período, entre os anos de 1996 e 1998. Enquanto entre 1994 e 1996 o maior percentual de crescimento das turmas foi de 59%, no município de Ibirité, entre 1996 e 1998, o maior percentual foi de 200%, em Várzea da Palma.

Embora tenha havido uma tendência de crescimento tanto das matrículas quanto das turmas de ensino fundamental nos municípios, o crescimento de ambas não se deu no mesmo ritmo, tendo a primeira um aumento proporcionalmente acima da segunda. Este fato levou a que o coeficiente de alunos por turma crescesse a cada ano da série pesquisada, passando de 22 para 27 entre os anos de 1994 e 1998. O crescimento mais significativo, porém, ocorreu entre 1997 e 1998, quando este coeficiente aumentou de 23 para 27. A princípio, pode-se concluir que um número de alunos por turma que oscile entre esse intervalo seja bastante razoável. Porém, é sabido que uma das fragilidades desta medida está, por exemplo, nas variações que não demonstra. É preciso considerar, desse modo, o fato sabido de que as turmas da zona rural, pelas suas peculiaridades, tenham um número de alunos bastante abaixo dessa média, e que, as turmas de zona urbana, provavelmente, tenham um número bastante acima. Não obstante, contudo, a esta questão, o crescimento de alunos por turma observado indica que o processo de municipalização do ensino fundamental impulsionado pelo FUNDEF tem ocorrido não somente pela expansão física das redes de ensino, mas também pela inserção de novos alunos nas turmas já existentes. Tal procedimento merece destaque, todavia, na medida em que o aumento das turmas possa implicar no distanciamento dos coeficientes de alunos por sala adequados às estratégias de ensino com vistas à garantia da qualidade.

A municipalização do ensino fundamental, processo desencadeado sobretudo por força da CF/1988, sofreu um impulso significativo a partir de 1996 que, conforme observado, deveu-se à instituição legal do FUNDEF neste ano. Tal ocorrência explica-se pelas iniciativas de ampliação das matrículas a que os municípios foram coagidos, em muitos casos, como uma reação à perda de recursos promovida por este Fundo. Assim, o fenômeno da municipalização acelerada do ensino fundamental, sobretudo nos dois últimos anos, pode ser compreendido levando-se em conta a lógica financeira que o FUNDEF introduziu nas políticas de atendimento educacional dos municípios. Os efeitos desta lógica, entretanto, não se limitam ao ensino fundamental, atingindo também a educação pré-escolar. É sabido que o FUNDEF não incluiu a educação infantil nos seus mecanismos de distribuição de recursos. Aliando este aspecto ao fato de que os recursos recebidos do Fundo pelos municípios podem aumentar progressivamente na medida em que forem ampliadas as matrículas no ensino fundamental, induziu-se uma situação de congelamento das matrículas no ensino infantil, em alguns casos, e de diminuição em outros casos. No total de municípios pesquisados, metade diminuiu o número de alunos atendidos no pré-escolar de 1997 para 1998, num decréscimo que variou de menos de 1% até 50%. O decréscimo das matrículas no pré-escolar a partir de 1997 parece ter ocorrido como conseqüência da expansão no nível fundamental providenciada pelos municípios e pelo Estado já em 1996, quando da criação do FUNDEF. Observa-se contrastes bastantes significativos entre o crescimento percentual das matrículas do pré-escolar na primeira seqüência de anos – 1994 e 1997 – e a segunda – 1997 e 1998, sendo João Pinheiro e Manhuaçu os dois casos mais ilustrativos destes contrastes. Mesmo nos nove municípios que mantiveram uma tendência de crescimento observa-se que, na maioria dos casos, o mesmo ocorreu em menores proporções da primeira para a segunda seqüência de anos demonstrada. Tal como no ensino fundamental, o aumento de alunos por turma também ocorreu na educação pré-escolar, que passou de um coeficiente de 24 para 26 entre os anos de 1994 e 1998.

Quanto ao ensino médio, entre os anos de 1994 e 1998 apenas seis municípios entre os pesquisados atenderam este nível de ensino. Dentre estes, três mantiveram matrículas em 1998, sendo que em todos eles observou-se queda no atendimento. No total, passou-se de 6.283 matrículas, em 1997, para 2.379, em 1998. Assim, manteve-se na média destes municípios uma tendência de crescimento de 1994 a 1997, ano em que, possivelmente pela instituição do FUNDEF, as matrículas decresceram sensivelmente.

Embora seja sabido que as prioridades de atendimento em cada unidade da federação estejam regulamentadas tanto na CF/1988, quanto na LDB/1996, entende-se que a lógica financeira introduzida nas políticas de atendimento educacional pelo FUNDEF foi o principal elemento causador desta alteração no atendimento do ensino médio que, conforme se observa nos municípios pesquisados, já ocorria em menores proporções pelo menos desde 1994. O atendimento do ensino médio, conforme orienta a legislação citada acima, é responsabilidade das redes estaduais de ensino, podendo os municípios fazê-lo, gastando acima dos percentuais constitucionais mínimos, quando o ensino fundamental e a educação infantil, níveis de sua responsabilidade, estiverem totalmente atendidos. Poder-se-ia entender, então, que a queda nas matrículas do ensino médio nos municípios resultasse da ampliação das mesmas na rede estadual. Porém, estudos sobre o atendimento escolar no Estado demonstram que, entre 1996 e 1998, as redes municipais ampliaram em 71% a sua oferta de vagas, enquanto a rede estadual diminuiu em cerca de 8% o seu tamanho (VEIGA, COSTA e FORTES, 1999).

Assim, se o FUNDEF impulsionou a municipalização do ensino fundamental, levando a que os municípios diminuíssem sua oferta de vagas tanto no ensino médio, quanto na educação infantil e, além disso, se não tem havido uma contrapartida da rede estadual na absorção das matrículas não atendidas pelos municípios, produziu-se uma lacuna na oferta pública dos serviços educacionais que restringe o acesso da população à escola. Os efeitos regressivos do FUNDEF sobre os demais níveis de ensino nos municípios mineiros merecem preocupação, sobretudo se considerada a situação de cobertura escolar em Minas. Para uma população de 1.000.408 crianças entre 4 e 6 anos, apenas 35% são atendidas pelas redes de ensino, seja municipal, estadual, federal ou particular. Estas mesmas redes de ensino, em relação aos 1.888.095 jovens entre 15 e 19 anos, atendem somente 24% do total. Além disso, a taxa de analfabetismo da população mineira com 15 anos de idade ou mais é de 13%, um percentual relativamente alto se comparado com alguns países vizinhos do Brasil como, por exemplo, a Argentina (4%), o Uruguai (3%), o Paraguai (8%) e o Chile (5%) (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1999). Os efeitos do FUNDEF observados na amostra de municípios pesquisados, todavia, não são efeitos isolados, tendo sido constatados também em outros estudos que se voltaram para a avaliação das condições nacionais de sua implementação (UNDIME, 1999; CNTE, 1999; SILVA, 1999; ARELARO, 1999).

Na perspectiva do que se observou acima, o que uma ampliação da análise a partir dos dados dos municípios pesquisados permite aferir, é que o FUNDEF em Minas sinaliza mais para uma crise de gestão das redes municipais de educação, do que para uma melhoria efetiva da qualidade nas mesmas. O crescimento dessas redes, acompanhado de uma provisão de recursos insuficiente, seja pela perda ou pelo repasse de recursos inferior às necessidades das mesmas, pode gerar um impasse de difícil equacionamento nas municipalidades.

O FUNDEF, após aprovado, se apresentou aos governos subnacionais muito mais como uma ameaça de perda de recursos, do que uma política educacional com vistas à melhoria da qualidade do ensino fundamental. A primeira estratégia para sua implementação nos municípios, portanto, foi a de garantir a manutenção dos recursos, ao que se seguiu a absorção de matrículas no ensino fundamental, e a conseqüente perda da capacidade de atendimento nos demais níveis de ensino. Neste caso, a mini-reforma tributária pretendida pelo Governo com a criação do FUNDEF parece um objetivo mais relevante do que a princípio pode-se observar. Além disso, a forma como equaciona a relação federativa para a produção e a distribuição dos serviços educacionais demonstra pouca preocupação na extenuação dos conflitos que marcam a mesma, contribuindo ao contrário para seu acirramento através da disputa por recursos.

Sobre a potencialidade do FUNDEF enquanto política promotora de eqüidade, é possível apontar algumas fragilidades. Ao focalizar o ensino fundamental, excluindo os demais níveis de ensino dos mecanismos de financiamento criados, adota uma perspectiva minimalista como critério de justiça social, uma vez que este nível de ensino não preenche as necessidades para inserção com autonomia na vida social. Neste aspecto, se para os níveis de ensino incluídos o critério de justiça social está implicado, não o está do ponto de vista dos excluídos, o que dificulta imputar a eqüidade como característica do FUNDEF no que respeita a esse particular.

Sobre o critério de abrangência do FUNDEF, parece ainda significativo observar que a forma como a União definiu sua participação nos recursos desse Fundo tornou-se um elemento decisivo para a sua restrição ao financiamento do ensino fundamental, em detrimento dos demais níveis da educação básica. Neste aspecto, mesmo que exaustivo, é preciso lembrar que, não só o FUNDEF não trouxe recursos novos para a educação, como possibilitou à União utilizar os recursos do salário-educação na sua função de complementar os fundos nos estados.

O mecanismo redistributivo, entretanto, é que tem parecido a muitos o principal traço eqüitativo do FUNDEF. Distribuir os recursos de acordo com um custo mínimo por aluno definido nacionalmente, entretanto, não promove igualdade de oportunidades. O que este custo representa para as diferentes redes de ensino fundamental no País pode variar de acordo com as necessidades das mesmas. Assim, o que representa para umas é diferente do que representa para outras e, portanto, não é possível promover igualdade de oportunidade homogeneizando custos para o financiamento de realidades desiguais, sem contribuir para que as mesmas sejam mantidas, isto sem contar que os custos definidos têm sido irrisórios para se discutir qualquer critério de qualidade.

Ainda sobre a eqüidade, parece substantivo destacar o contexto de emergência do uso do conceito, cujo marco é a Conferência de Jomtien, realizada em 1990. A partir de então, a ênfase neste conceito torna-se a tônica das políticas educacionais, justificando a distribuição desigual de recursos entre os níveis de ensino como argumento para se produzir igualdade de oportunidades. Tal justificativa vem se juntar a outras, amparando a reforma educacional desencadeada nesta década, dentre a qual encontra-se o FUNDEF. No caso deste último, os seus limites comprometem os fins eqüitativos pretendidos. Entretanto, entende-se que alguns elementos oriundos das opções políticas dos condutores dessa reforma em favor do conteúdo minimalista imputado ao Estado, no que se refere à produção e à distribuição dos seus serviços, têm restringido o conceito à lógica do possível, a qual não contribui na redução das desigualdades.

Muitos problemas do FUNDEF, sobretudo na fase atual de implementação em que se encontra, têm surgido da sua incapacidade de financiar as condições mínimas para o funcionamento das redes de ensino fundamental, incluindo a valorização do magistério. O custo-aluno é insuficiente, a sua abrangência é restrita a somente um nível de ensino, o seu alcance não implica na melhoria da qualidade nem do ensino fundamental, e o seus mecanismos comprometem o atendimento da educação básica como um todo.

Entretanto, é preciso destacar, em última análise, a relevância da vinculação orçamentária para a garantia dos direitos educacionais previstos na CF/1988. Se os limites do cenário atual de financiamento que o FUNDEF compõe são apresentados neste trabalho, é com o objetivo de indicar as necessidades de ampliação do mesmo e, sobretudo, as potencialidades que traz nesse sentido.

ANEXO 3

entre os anos de 1994 e 1998